文章來源：龍應台文化基金會
原文摘譯自【The Politics of Water】, Land &Water International 101, 2002
2009-03-18
前言
世界上只有2.5%的水資源是淡水，今天全世界可利用的水資源總數，幾乎與上一次人類在4,500年前為了水而訴諸武力時相同，然而在此同時，全球對水的需求卻一直穩定的在增加。在過去的50年內，世界人口已從25億增加到60億，然而平均每人用水的回收再利用量卻下降了58%。此外，不像石油與大部分其他重要的戰略性資源，淡水在其大部分的用途上是沒有代替品的，水資源對於栽種食物、製造物品、保護人類健康等，都是不可缺的。儘管從歷史來看水資源合作是一種常規，但這並不是規定。
水資源的不足會導致強烈的政治緊張，通常歸因於全世界對於用水競爭的張力與壓力。過去半世紀裡，1/4的水資源互動是不友善的，雖然大多數的緊張狀態皆僅止於言語上的衝突，但仍有長期敵對的國家為此發動了37次之多的武力攻擊紀錄。
水量一直都是是20世紀主要的議題，但水質的重要性卻一直被嚴重忽略到無以附加的地步。水資源的需求正持續增加、地下水位逐年下降、地表水供應越來越受到污染、輸送與處理的基礎建設老化，根據聯合國秘書長安南於1997年對此一問題提出警告，「因為對淡水需求的激烈競爭，未來極有可能成為衝突與戰爭的來源」。一份美國國家情報評議會（U.S. National Intelligence Council）最新的報告指出，在未來的15年間，州際間衝突的可能性將會增加，因為各國對用水的需求已經頻臨水資源供應量的臨界值。
合作關鍵
跨國性的流域含蓋地球地表面積的45.3%，並影響大約40%的地球人口與全球80%的河川流量，這些跨國流域有某些特徵使其管理格外地困難，瞭解與管理複雜的自然系統工作本已艱鉅困難，但值得注意的是地區政府常會傾向於讓狀況更形惡化。
鄰河國家間的差異性更增加了國際水資源管理的複雜度，其結果經常導致不論發展各種計畫、協定、以及制度，都經常顯得無效率、沒有作用，偶爾甚至會成為新的緊張情勢的來源。
但不論如何，國際合作一般而言是可以克服衝突的。為爭奪水資源而暴力相向，不但在策略上不合理、在水文水利上無益、也不是經濟可行的，利益分享一直都是比引發水資源衝突的特質更為重要。
最大的威脅來自於一個簡單的事實，即全球人類及生態系統缺乏充分的、且有良好水質的水量供其生活所需。到2015年時，40%的世界人口所在的國家，將會發現有相當困難或根本不可能調度足夠的用水，給它們的老百姓在食物、工業與內部需求等方面使用，這種缺乏度將會轉變為水資源的高度競爭。
人口與可供使用的水資源量不平衡狀況最嚴重與範圍最大的地區，將會發生在亞洲，此區農作物產量深深地依賴灌溉。亞洲今天大約佔了60%的世界人口，但卻只擁有世上36%的水資源回收再利用量。中國大陸、印度、伊朗、巴基斯坦等國的許多農業灌溉區，當今正面臨地下水耗盡、河水乾枯、或原本肥沃的土地日漸貧脊且鹽分含量持續成長的危險。單就地下水耗盡方面的問題，就造成了中國大陸與印度10-20%的稻作可能不保的危險。北中國平原的地下水位目前正持續下降中，本區出產的小麥佔中國大陸一半以上的產量，以及1/3的玉米產量。印度西北邊的旁遮普省也是一樣的情況，它是印度主要的產糧地區。
水資源的政治
各國內部水資源不足的壓力有可能導致國際性政治聯盟的形成，也會增加人道主義的危機與負擔。許多國家通常為了應付水資源不足的壓力，會進口小麥與其他日常必需品，如此就可以分配較多的淡水給城市與工業用途，這樣每公升的水可產生較多的經濟價值。目前，位於亞洲、非洲、中東等面臨水資源壓力的國家，所進口的作物佔了世界農作物進口量的26 %。此外估計約有十億人口也會在未來15年內成為水源不足國家的居民，這也意謂著更多國家將會加入進口食物國家的行列，國際農作物的需求也將會增加。中國大陸、印度、巴基斯坦等現今屬於糧食有自足能力的國家，也將因為水資源與土地匱乏的因素而不太可能維持現狀。對許多沒有足夠外匯存底的國家來說，特別是撒哈拉沙漠以南的非洲，高價位的世界穀物，很可能意味著更多的飢餓以及更多人道救助的需求。
國際社會面臨的挑戰就是要超越這個預期的危機曲線，在可能需要付出昂貴的代價與冗長的時間應付危機之前，幫助發展公共團體的能力與合作的文化，來解決這個可能威脅人類生命、區域穩定、及生態健康的危機。
國際水資源爭議給我們三個教訓，第一：跨國河流可能在使用共同流域的國與國間引起緊張情勢，臨河國家之間的早期協調，可以幫助改善與解決問題；
第二：當國際制度被大家共同接受時，這些制度被證實有相當大的彈性與作用，就算衝突是在水資源議題之外亦然；
第三：水質或水量逐漸減少的影響可能多過暴力衝突，經過一段時間後，這可能影響國家或區域間的內部穩定。
衝突的動力
未來10年內，有17條河川流域會出現緊張情勢或是衝突的時機已成熟，另有4個嚴重未解決的水資源紛爭已存在或是已談判過，這些流域幾乎包含在每一個氣候區的5大洲中的51個國家。細想，比方說，薩爾溫江起源於南中國，然後流入緬甸與泰國，這些國家都想沿著薩爾溫江築水庫與開發方案，然而卻沒有兩套的計畫是相容的。確實，中國大陸於1997年的聯合國會議中，投票反對建立初步的國際河流使用的指導方針與原則。
其他河川流域也因快速的政治變遷，而處於爭奪糾紛的危險中。前蘇聯的解體幾乎在一夜之間形成數個新的國際河川流域，並不出人意外的，管理水資源爭論的制度能力變薄弱了。例如位於中亞分水嶺的鹹海，橫跨5個蘇聯共和國，現今都是獨立的國家了，緊張情勢在這些剛成立的國家中快速升高，都跟如何共享阿母河與錫爾河有關，這兩條河也注入鹹海，同樣地如何改善因海洋戲劇性的縮小，而造成人類與環境的災難，40年來被莫斯科策劃的河流轉向，結果是在中亞沙漠種植棉花。藉由國際機構的協助，這些剛成立的政府已經採用試驗性的腳步，嘗試解決他們已陷入兩難的水資源問題。
追求平衡
我們需要三項指導原則來促進水資源的安全。
首先，努力增加水資源利用率是使水資源緊張情勢不致每況愈下的主要關鍵，評估滴水灌溉（為一種極高效率的技術，能讓水直接傳送到作物的根部）、改變收成的模式、回收與重複利用廢水、以及運用家庭省水設備等方法，皆能夠讓城市與農業區用較少的水做更多的事，其中尤以增加灌溉用水的產能利用率最為關鍵。當節約用水與水資源的利用率改善時，即可排除新建水壩或河川改道的需求，或是可讓大型水資源計畫縮水變小，大型水資源計畫也是主要緊張情勢與衝突的來源。如果海淡水的成本降低，受污染的地下含水層及海水的除鹽就可以產生新的飲用水源，如此也能緩和水資源貧乏區域的緊張形勢。
第二，在大部分的國家較強硬的政策是需要的，用來管理地下水使用，制定灌溉與都市用水的價格，用上述的方法鼓勵節約用水來取代浪費水資源，並可保護河流與湖泊的品質。水資源服務民營化若是管理不當，或是利用私人資金建造水壩時不加以約束，其導致的問題會超過它所能解決的問題。世界大壩委員會2000年的報告向前邁開了重要的一步，它公開徵求關於水壩的決策與意見，包括受水壩興建計畫影響地區的意見，同時進行了全面的替代計畫研究調查，來檢視水壩是否真的是最好的選擇；對於受水壩興建所造成的各種不利影響的受害者，有那些合理補償的協商機制，並且對於有共用國際河流的地方，其區域合作與共生的研究。
第三，政府與國際組織必須儘早採取建設性的行動。在20世紀發生過水資源嚴重緊張衝突的地區中，有一些數十年來都處於即將爆發的狀態。以色列與約旦在經過30年的緊張關係後，於1994年簽訂共享水資源的和平協定；印度與孟加拉也是經過20年的紛爭後，於1996年簽訂協議，制定特殊的條款來共享乾旱期的恆河水源。以如此的過程來達成協議是危險且效率不彰的，應該在嚴重的敵對發生前，就要先建立合作的程序。
較潔淨的水
強而有力的制度可讓事情變得不一樣。湄公河委員會（Mekong Committee）於1947年由柬埔寨、寮國、泰國、越南共同成立後，已經發揮功效了，在整個越戰時期於湄公河流域下游持續交換資訊。在其他國家方面，印度與巴基斯坦在獨立後，因為印度河的水資源而幾乎開戰，該河川被兩國間的新政治國界奇怪的劃分。自從在1960年簽訂印度河水資源協議後，簽署國已經歷兩次戰爭了，因為該協議使兩國可以持續進行各自的農業與經濟計畫，而不致有冒犯彼此的危險。
長期的資訊調查、技術合作、以及其他類似可以建立國與國之間合作氣氛的行動，可作為紛爭提高時的解決衝突的方法。全球水資源安全聯盟（Global Alliance for Water Security）於主要地區幫忙協調工作的宗旨，可能對某些國家的幫助將不只是在供水問題而已。
人類或多或少已經能運用科技，讓我們可以按照我們的意願來改變自然，然而我們的成就還沒有辦法創造一個安全無慮的水資源世界。目前水資源供應與河流的緊張情勢已經非常嚴重與普遍，因此我們不能靜待新的方法來逐步形成，我們必須在可能發生的長期爭吵、敵意、環境品質下降與全世界更多區域的人類捲入痛苦以前，完成這些新方法。
